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晴隆：反腐倡廉配套制度建設研究探索

2015年08月26日 09:20:21來源：亮點黔西南作者：劉華盛

亮點黔西南訊中共中央政治局常委、中央書記處書記、中央黨校校長劉云山2015年5月13日在中央黨校2015年春季學期第二批進修班開學典禮上做出了《努力營造良好政治生態(tài)》的重要講話，明確指出營造良好政治生態(tài)是全面從嚴治黨的內(nèi)在要求。這充分說明，要把權力關進制度的籠子，加強反腐倡廉，讓權力在陽光下運行。筆者從加強紀檢監(jiān)察機構查處腐敗案件獨立性、建立紀檢監(jiān)察機關成立審計督查組、改革現(xiàn)行財務會計信息公開制度、完善檢察機關獨立行使檢察權、建立嚴厲的裁判公開制度、建立從法檢系統(tǒng)離職的律師異地執(zhí)業(yè)制度、完善黨政領導干部選撥任用制度、完善巡視制度八個方面進行探索，為反腐倡廉配套制度建設提供詳細可操作的建議。

明代劉辰的《國初事跡》記載：明朝開國皇帝朱元璋感嘆“本欲除貪贓官吏，奈何朝殺而夕犯!今后犯贓者不分輕重皆誅之”。朱元璋早上殺掉一群貪官，可晚上又出現(xiàn)一群貪官，貪官并沒有被反腐的鐵拳震懾住，于是決定以后只要犯了貪污，不管貪污多少，一律處死。朱元璋嚴刑峻法反腐的做法值得商榷，反腐除了使用重刑處罰外還須做好配套的制度建設，建立官員想腐但卻不能腐的機制。

一、加強紀檢監(jiān)察機構查處腐敗案件獨立性

在現(xiàn)行的政治體制下，紀檢監(jiān)察機關受地方黨委政府的領導，查處貪污腐敗案件時其獨立性往往受到質(zhì)疑。

紀檢監(jiān)察機構建議作如下改革。下一級的紀檢監(jiān)察人員應當由上一級紀檢監(jiān)察機關提名任免。紀檢監(jiān)察機關實行雙重領導體制，接受地方黨委政府領導同時接受上級紀檢監(jiān)察機關領導，向地方黨委政府負責并報告工作同時向受上級紀檢監(jiān)察機關負責并報告工作，必要時可越級匯報工作。當向地方黨委政府的指導意見與上級紀檢監(jiān)察機關不一致時，以上級紀檢監(jiān)察機關的指導意見為準。

二、建立紀檢監(jiān)察機關成立審計督查組

由2-3名審計人員組成一個審計督查小組，對政府組成部門及下一級政府的財政資金物資收支、使用情況進行審計，出具審計報告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處設立一個審計督查組，審計涉農(nóng)財政資金物資的收支、使用情況的部門。本級黨委、政府的審計督查由上一級紀檢監(jiān)察機關成立的審計督查組審計。本級政協(xié)、人大常委會、法院、檢察院審計督查由本級紀檢監(jiān)察機關成立的審計督查組審計。中共中央、國務院的審計督查在黨中央總書記的親自指揮下由中央紀檢監(jiān)察機關成立的審計督查組審計。擔任審計人員應當具有以下資格條件：中級以上經(jīng)濟、會計、審計資格或具有經(jīng)濟、會計、審計碩士以上學位的人員。審計人員在審計報告上簽署審計意見，并對審計報告負責。審計按季度和年度進行，最遲在季末、年末2個月內(nèi)得出審計結論。審計報告報送本部門領導簽署意見存檔，同時報送本級黨委、政府、上級紀檢監(jiān)察機關備案，并應當在縣級以上政府網(wǎng)站、被督查審計單位公示欄和網(wǎng)站公布，公布審計報告應當全文公布，簽收人員應當在送達回執(zhí)上簽字蓋章。為了保證審計督查組審計報告的合法性、客觀性、真實性，每個審計督查小組負責被審計單位的數(shù)量在3-4個為宜，那么審計督查小組的寬度就視被審計單位的總數(shù)確定。審計意見分為無保留審計意見、保留審計意見、無法出具審計意見三種情況。審計人員違背客觀事實出具無保留審計意見的，因其審計的財經(jīng)紀律事項的責任人被追究刑事責任的，那么簽署該意見的審計人員應當承擔濫用職權或者玩忽職守的刑事責任，同時構成其他犯罪如貪污受賄罪的，數(shù)罪并罰。無法出具審計意見的，應當引起進一步的注意，移交司法機關，調(diào)查是否存在財經(jīng)違紀問題。審計人員獨立行使審計職權，不受非法干涉，非法干涉審計人員獨立行使審計職權構成犯罪如妨礙公務犯罪的，依法追究刑事責任。

三、改革現(xiàn)行財務會計信息公開制度

實行會計核算的各機關單位應當在會計期末15日內(nèi)公布財務報告，財務報告在本機關單位公示欄、網(wǎng)站或者縣級以上政府網(wǎng)站公示，接受社會監(jiān)督，并報送紀檢監(jiān)察、檢察機關、主管上級機關備案，接受權力監(jiān)督。

各機關單位黨政領導干部公款消費，公款旅游，外出考察、學習、培訓、出差的開支專項在者縣級以上政府網(wǎng)站公示。

四、完善檢察機關獨立行使檢察權

修改檢察官法，使得檢察院系統(tǒng)實行中央或者省直垂管，保障人事權和財政權的獨立，才能從根本上保證檢察權的獨立行使，避免來自地方權力的非法干涉和非法勢力的滲透。

五、建立嚴厲的裁判公開制度

為了強化裁判文書的公開，加強對法官依法裁判的社會監(jiān)督，監(jiān)督法院領導干部貪污受賄、權錢交易、失職瀆職案件和審判執(zhí)行人員徇私舞弊、枉法裁判、以案謀私，建立了裁判文書上網(wǎng)公開制度。但在執(zhí)行過程中也有一些缺陷，例如基層法院用姓名權、隱私權為托辭斷章取義上傳判決（截取部分非全文上傳）的做法，其實質(zhì)就是不想公開，不想被監(jiān)督，社會監(jiān)督法院法官是否徇私枉法裁判的目的被忽略。

三大訴訟法均規(guī)定了判決應當公開制度，而且當事人向法院起訴、應訴，判決中涉及的姓名權、隱私權理應讓位于裁判公開制度。既然判決公開，（作者劉華盛，中共晴隆縣委黨建辦）向當事人公開、在法院公示欄公開與在網(wǎng)上公開相比沒有本質(zhì)區(qū)別，應當在網(wǎng)上全文公開。各級法院應當將判決書全文上傳，才能真正起到監(jiān)督的作用。

最高法全文公開裁判，而基層法院不與最高法保持一致，變相不公開裁判，應當給予承辦案件的法官給予降級撤職的嚴厲處分。承辦案件的法官不公開判決或者斷章取義截取部分裁判公開往往是在行政領導上受法院領導干涉的結果，因此如果承辦案件的法官不公開判決或者斷章取義截取部分裁判公開的，同時給予法院院長降級撤職，以達到強制推行裁判公開制度的目的。

裁判公開，裁判應當在產(chǎn)生法律效力后1個月內(nèi)全文上傳至中國裁判文書網(wǎng)。如果不按規(guī)定執(zhí)行的，同級紀委督查組有權督查通報，同時移交組織部門進行組織處理，法院院長報上級組織部門處理。

建立嚴厲的裁判公開制度，不依法執(zhí)行的，應當受到嚴厲的處罰。因為任何沒有強制處罰力推行的制度設計，只不過是擺設。

六、建立從法檢系統(tǒng)離職的律師異地執(zhí)業(yè)制度

2014年9月29日最高人民法院發(fā)布的《關于人民法院紀檢監(jiān)察部門落實黨風廉政建設監(jiān)督責任的實施意見》首次提出打擊訴訟掮客，迅速成為全國黨風廉政建設的熱議話題。第16條規(guī)定，突出查案重點。堅持有案必查、有腐必懲。查處法院領導干部貪污受賄、權錢交易、失職瀆職案件和審判執(zhí)行人員徇私舞弊、枉法裁判、以案謀私案件作為查案工作重點，尤其要嚴肅查處利用司法潛規(guī)則獲取不義之財以及在辦案法官與案件當事人之間充當訴訟掮客的法院干警，有效遏制“關系案、人情案、金錢案”的發(fā)生。

最高法首次提出打擊訴訟掮客，成為熱議話題，筆者認為這僅僅是避重就輕，喊口號，這類訴訟掮客少之又少，其危害性與從法檢系統(tǒng)離職的律師利用人際關系網(wǎng)絡、人脈資源大發(fā)橫財，利用其影響力干涉司法的危害性相比簡直九牛一毛。

掮客，原指在那些交通不便或者多山區(qū)幫人扛東西而賺取辛苦費的體力勞動者；后來演化為買賣雙方說合貿(mào)易，評定價格需要花費口舌的人，為買主與賣主之間簽訂買賣（如房地產(chǎn)、貨物或證券）契約（合同）收取手續(xù)費或傭金的人。在古代商業(yè)史上稱俗稱“牙人”。掮客也被稱為“托兒”，另有“跑合”、“居間人”、“代辦商”、“經(jīng)辦商”“中介人”、“經(jīng)紀人”等說法。

牙人，因在買主和賣主之間繞費口舌，愿意指牙齒伶俐，能說會道的人，又叫牙子，牙郎，牙儈。在西周時期，這種中介人稱為質(zhì)人，到了西漢就稱作駔儈，最后唐朝以后才叫牙人。明清時期，隨著商業(yè)經(jīng)濟的進一步發(fā)展，牙商人數(shù)大大增加，形成了一個專門的工會，稱為牙行。牙人行的種類也變得多樣化，如：說合貿(mào)易、拉攏買賣，接受委托、代人經(jīng)商和代收商稅等，牙人在契約買賣和賒欠貿(mào)易中的擔保作用顯得非常重要。非正式的個體牙紀，一般稱之為“經(jīng)紀”。一些具有某些專業(yè)經(jīng)驗的牙人，專門撮合某類商品的成交，如“牛經(jīng)紀”、“驢馬經(jīng)紀”等。最著名的牙行是清代廣東的十三行，是指經(jīng)營進出口貿(mào)易的十三家牙人商行。除了做生意之外，十三行還要與來華洋商打交道，從貨物買賣到日常起居，事無巨細，都必須通過十三行。不過，這里的牙行數(shù)目并不固定，時有增減，所以廣東十三行只是最興盛時期的十三家。

商業(yè)掮客一般不自設鋪號，“惟持口舌腰腳”，溝通于買者和賣者之間。他們對雙方的買賣不負盈虧責任，只要買賣成交，即可按一定比例收取傭金。

政治掮客又稱為權力掮客，是以介紹政治權力的出租出售為手段而獲取中間利益的人，民間有人稱之為“提籃人”、“腐敗掮客”。具有如下特點：神通廣大，有著廣泛穩(wěn)定的人際關系網(wǎng)絡，能夠左右逢源，善于應酬；受到行賄、受賄雙方的信任，雙方都依賴這個中間人的身份；成功地降低了行賄受賄的風險成本，為行賄受賄開辟了一條相對封閉、可靠的途徑。

“訴訟掮客”，又稱“法律掮客”、“司法掮客”，是指給予政法機關“疏通費”、“好處費”、“答謝費”等，為他人辦事、從中撈取錢財或謀取其他利益的特定人群。是訴訟活動中出的一類新的訴訟參與群體，即“陪訴”。他們四處尋找糾紛線索，一旦嗅到案子的尾巴便立即湊上去，然后吹噓自己與某領導、某法官關系好，熟悉司法程序，能化險為夷“搞定”案件，包贏不輸，纏著當事人委托其辦案。為了獲得參與訴訟資格，他們想方設法與當事人套近乎，違背客觀事實編造各種“親屬”、“同事”等關系，陪同當事人參與訴訟活動。訴訟過程中又常常以“打點法官”、“疏通關系”為由，向當事人索要財物，實際上是為自己牟利。“訴訟掮客”演變成了地地道道的“法律托兒”。從法檢系統(tǒng)離職的律師因其先前的法檢人脈關系，一是：容易使這類律師演變?yōu)?ldquo;訴訟掮客”，其巨大的能量，也給案件的偵破帶來重重困難，二是：導致法檢系統(tǒng)人才流失，三是：未離職的法檢系統(tǒng)官員，面對前同事的大發(fā)橫財，產(chǎn)生不平衡心理；即使這類律師未演變?yōu)?ldquo;訴訟掮客”，但利用其建立的人際關系網(wǎng)絡、人脈資源能量干涉司法同樣具有嚴重的危害性。筆者建議修改法官法、檢察官法、律師法，設立從法檢系統(tǒng)離職的律師異地執(zhí)業(yè)制度：

從基層法檢系統(tǒng)離職的律師只能在原任職法檢單位管轄地以外的地點執(zhí)業(yè)，不得在原任職法檢單位管轄地執(zhí)業(yè)，不得擔任原任職法檢單位管轄案件的辯護人、代理人。中級法院、地市級檢察院離職的律師不得在原任職單位管轄地的地市級城市執(zhí)業(yè)，不得擔任原任職法檢單位管轄案件的辯護人、代理人。高級法院、省級檢察院離職的律師不得在原任職法檢單位管轄地的省會城市執(zhí)業(yè)，不得擔任原任職法檢單位管轄案件的辯護人、代理人。最高法、最高檢離職的律師不得在北京市執(zhí)業(yè)，不得擔任原任職法檢單位管轄案件的辯護人、代理人。

七、完善黨政領導干部選撥任用制度

2013年12月30日修訂《黨政領導干部選拔任用工作條例》進一步完善了黨政領導干部的選拔任用，對于加強監(jiān)督檢查，整治和嚴厲查處跑官要官、拉票賄選等選人用人上的不正之風有重要作用。筆者認為考察程序應當進一步完善，加強監(jiān)督，杜絕腐敗。借領導干部選拔任用的考察之機，進行一次大清洗，讓那些辦事能力很強，卻又貪污腐敗的黨政領導干部受到應有的處罰。

對考察對象主管工作的財經(jīng)紀律進行專項審計作為一項必經(jīng)程序，只要是考察對象都要被審計。審計結論在考察期結束前得出。審計結論應當作為任前全文公示的必備內(nèi)容。審計是發(fā)現(xiàn)財經(jīng)紀律問題最有效、最管用、最便捷的方法。審計方法發(fā)現(xiàn)經(jīng)紀律問題符合發(fā)現(xiàn)問題的邏輯關系，即使沒有發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)紀律問題也起到監(jiān)督威懾的作用。而發(fā)現(xiàn)經(jīng)紀律問題再移交審計的做法，顛倒了發(fā)現(xiàn)問題的邏輯關系。有人會認為舉報是一種有效方式，其實這種方法僅僅起到宣傳廉政形象的效果，因為首先：老百姓處于政府機構外部，很少了解內(nèi)部情況；其次：貪污腐敗越來越隱秘；最后：單位同事舉報會承擔更大的政治風險；所以，舉報成功的案例微乎其微。因此，不得不探索一種常效化的、有效的審計監(jiān)督機制。

八、完善巡視制度

巡視制度應當更進一步完善，明確巡視專員的必備組成人員。必須設立2人以上的法律專案組，對被巡視地區(qū)、單位的司法工作進行巡視。法律專案組組成人員應當具有符合通過司法考試A證、C證以上具有2年司法工作經(jīng)歷或法學法律研究生學歷三個條件之一的人員擔任。必須設立2人以上的審計專案組，對被巡視地區(qū)、單位的財經(jīng)紀律工作進行巡視。審計專案組組成人員的選用條件適用前文所述擔任審計人員的資格條件。巡視不能搞形式，來的時候風風火火，走的時候悄無聲息。不能搞被動坐等舉報，住幾天酒店就打道回府。坐等舉報如前文論述效果顯微。應當主動出擊，對被巡視地區(qū)、單位的財經(jīng)紀律，貪污腐敗情況進行調(diào)查研究。巡視結束時把巡視內(nèi)容用清單列舉的方式寫成巡視報告，巡視報告向派出巡視組的黨委組織報告，同時巡視報告應當在被巡視地區(qū)、單位公示欄、網(wǎng)站進行公布。

做好以上八個反腐倡廉配套制度建設的改革，筆者堅信，營造良好的政治生態(tài)環(huán)境會更上一個新的臺階。